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对行政不作为的法理分析及其遏制初探
  发布时间:2014-01-06 03:35:39 打印 字号: | |

  近年来,随着立法的逐步完善和人民群众法律意识的提高,尤其是行政诉讼法的深入贯彻实施,公民、法人及其他组织状告行政机关不作为的案件数量骤然上升,行政不作为案件引起人民群众以及社会各界的广泛关注,我们在对近几年来我院所审理的行政不作为案件综合分析的基础上,对行政不作为形成原因以及如何遏制行政不作为等方面作一简单法理分析,以达到抛砖引玉之目的。

  一、行政不作为的涵义

  对于行政不作为的涵义,目前理论界还没有形成统一的观点。行政不作为应指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内,负有积极实施法定行为义务而在法定合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实际不为的违法行为,应包括以下几层含义:

  1、行政不作为的不作为主体既可以是行政主体,也可以是该行政主体的行政公务人员,还可以是不属于该行政主体的行政公务人员,如行政委托过程中的行政不作为。2、行政不作为的不作为主体必须是对行政义务的不履行。3、行政不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。4、行政不作为必须是在法定其合理期限内未作出的行为。5、行政不作为必须是应为,也可能为的情况下不为。6、行政不作为是实质不为的违法行为。7、行政不作为所界定的价值取向最终着眼于依法行政的要求。

  行政不作为不等同于不履行法定职责,两者无论从外延或内涵上都有很大的区别。不履行法定职责是指行政主体富有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责,有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为,实际上行政诉讼法所规定的仅仅是不履行法定职责,而没有对行政不作为作出规定。行政不作为则是指行政主体负有作为的行政义务,有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行为。从内涵来看,两者也有很大区别,不履行法定职责既包括行政主体程序上的不作为,也包括实体处理上的不作为,而行政不作为则不包含行政主体明示拒绝的行为,因为明示拒绝体现在行政程序上,行政主体已经履行了受理、审查、答复等一系列行政程序,它表现出来的是积极的作为状态。

  二、行政不作为的特征

  在分析了行政不作为的涵义之后,我们不难发现行政不作为是具有以下几个方面的特征:

  1、消极性

  行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体对其行政职权的放弃,在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政作为义务。

  2、违法性

  违法性是行政不作为的本质特征,由于行政主体没有在法定期限或合理期限内履行其行政义务,所以,行政主体一旦被认定构成行政不作为,就意味着这种行政不作为必然违法,从理论上讲根本不存在合法的行政不作为,合法的行政行为必然不构成行政不作为。

  3、程序性

  判断行政主体的行为是作为还是不作为,最基本的是要看其是否启动并完成了行政程序。无论是依申请的行政行为还是依职权的行政行为,只要行政主体启动并完成了行政程序,不论相对人的实体要求是否得到满足,人身权、财产权是否得到了有效的保护,行政主体的行为都属于法律意义上的积极作为行为,不构成行政不作为,因此,程序性是行政不作为的一个很重要的特征。

  4、非自由裁量性

  行政行为的一个显著特征是行政主体拥有较大的自由裁量权。但在行政不作为案件中,行政主体的这种自由裁量权受到了严格的限制,行政主体必须履行其承担的行政义务,既不能放弃履行,也不能推诿、拖延履行,行政主体在履行义务上没有选择的余地,行政主体在接到行政相对人申请或依职权发现相对人需要获得救助的情形后,应当立即启动行政程序,并在法定的合理的期间完成行政程序,行政主体在这个问题上不能自由裁量。

  三、行政不作为的主要表现形式

  通过对近几年来我院审理的行政不作为案件分析,行政不作为的主要表现形式有以下几种:

  1、在依申请的行政案件中,对行政相对人的申请不予受理或受理不予答复。如高谷镇大青村四组诉彭水县国土局不处理土地纠纷一案。

  2、在依职权的行政案件中,对受害人请求保护人身权、财产权的申请或行政主体自己发现的需要立即实施救助义务的情形视而不见,置若罔闻,拖延履行行政义务。

  3、在接到行政相对人的许可申请,求助申请或依职权发现相对人需要立即实施救助义务的情形后,借故摆脱,无正当理由在法定的或合理的期限内拖延履行行政义务。如马康容诉彭水县国土局不颁发建房许可证一案。

  4、不履行行政合同中约定的行政义务,如张丹等五人诉彭水县人事局、县计生委不履行人事行政合同一案。

  5、不履行基于行政主体的自身行为所派生的行政义务,如行政主体及其工作人员的行政行为被确认违法后,赔偿请求人向行政主体请法语行政赔偿,行政主体不予答复的行为。

  四、行政不作为形成的原因分析

  众所周知,任何行政行为的成立都离不开行政主体的主观意志因素和法定客观行为条件因素。行政主体的主观意志因素是行政主体对适用法律条件的认识,决定和控制自己行为的心理因素,根据行政法原理,主观意志因素对行政行为的作为与否以及如何作出具有支配和控制作用。另一方面,行政行为的作出都是建立在适用法律的客观行为条件具备的基础之上的,法定客观条件的完备状态如何又直接影响行政主体对行政行为方式的选择。对于行政不作为的产生,既有主观上的原因,也有客观上的原因。

  (一)主观原因

  行政中出现“不作为”行为,其危害是显而易见的,探其主观原因,行政机关和行政执法人员的政治思想素质和行政伦理素质与以法德国要求差距较大。

  1、行政执法人员行政法律意识变异

  法律意识,人们一般理解为包括法律心理、法律知识与法律思想。行政执法主体的无法律意识或法律意识变异,是行政不作为的根源和基本原因之一。行政行为的作出有赖于行政主体对法律的认识和态度等主观心理因素,这些主观心理因素,都会引起行政不作为的产生。态度反映行政主体的行为倾向,态度一经形成则对行政行为具有潜在的动力性,如果行政行为的主体基于不正当的考虑,或对严格执法持消极、规避的态度,就有可能产生行政不作为,妨碍合法有效的行政行为的实施,给依法行政带来一种心理障碍。

  行政机关和行政人员对法律知识的掌握程度,直接影响其对法律的理解和适用,没有对法律的正确理解和对法律精神的准确把握,没有对问题的正确认识和分析,也就必然要导致行政不作为违法行为的产生。

  行为主体的行政法律思想将制约着行政法治的程度,行政行为主体的法律思想是一种对行政法律规范系统的认识,如果在法律思想上有偏差,必然会产生导致行政不作为,在这方面,关键是缺乏一种内在控制的自律思想和外在控制的他律思想。法律本身就是一种控制手段,但这种观念并没有深入人心,特别是对行政机关和行政执法人员来说往往并无此认识,以致在行政行为主体身上存在不服从道德规范和法律规范约束的倾向,存在不注重依法和法的价值来实施和评价行政行为,消极的对待行政义务。

  2、私欲作怪,经不起功利诱惑

  任何主体总有各层次需要和利益,行为正是由主体的需要和利益决定的。行为主体的需要和利益方面出现的偏差,是行政不作为的起因。正是人的贪欲和私利及小集团利益的驱动,引发了大量的行政不作为案件的发生。在新旧体制转轨时期,追求效益为目标,也从反面刺激了人们的物欲、权力欲、金钱欲,行政权力的执掌者则利用国家权力与金钱联姻,从而表现出以权谋私、贪赃枉法权钱交易等政治腐败。“行政不作为本身就是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式”。政府是人民的政府,人民的利益、国家的利益应高于一切,作为代表国家行使行政权力的人民政府及其工作部门不应有自己的小集团利益,行使行政权力时不应把行政人员的个人私利渗入其中,但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的狭隘圈子,膨胀了一些行政机关的利益观念,从而在利益驱使下,有利的争着管,无利的则弃之不管或相互推诿,故意不作为。

  3、人情网和关系网及“长官意志”的干扰

  人情和关系对依法行政构成一种无形且巨大的威胁和破坏力量。从法治的角度来说,行政机关及行政人员必须服从和正确适用法律,而不得考虑任何法外因素。一当有人情和关系渗入行政行为中,则行政行为的合法性以及合理性必然遭到破坏。行政执法人员在实际、行使行政权力的过程中,不可避免地要受到人情因素的制约,面临着来自家庭、朋友、亲戚、同学等的压力,不仅如此,行政执法人员还需面对错综复杂的关系网,既有与其他国家机关、社会中的人员的外部关系网,也有行政机关内部工作人员相互编织的关系网,面对如此复杂的人际关系,行政执法人员当然要谨慎行事,谨防触犯了关系网,得罪了领导,如此利用手中的权力来追求个人利益,必然会妨碍依法行政,导致行政作不作为的产生。

  (二)客观原因

  1、立法上的原因

  我国行政法律体系存在若干冲突和欠缺,以致行政执法行为中存在诸多的问题。我国立法体制上,立法主体多元化,但相互间的立法权限范围不清,以致法出多门,立法呈现无序,混乱之态,其中突出地表现在行政立法上,大量的行政规章及规范性文件和法律、行政法规相冲突,且行政规章和规范性文件相互间有更多抵触之情形,如有的规定应对行政相对人的申请应予受理,而有规定则不应受理,这种现象又导致行政机关在具体实施行政执法时不知所措,导致行为违法,产生大量的行政不作为。

  行政法律规范本身的缺限导致了对不作为行政行为无所作为,针对行政不作为的“懒”性,每一部法律规范应对行政机关履行法定职责的期限加以约束。但目前,我国的大量的行政法规、规章及规范性文件都没有对履行期限作出明确的规定。我国的法律、法规、规章之所以出现这样的缺陷,主要是由于当时的立法历史背景、立法机制、立法技术造成的,这种缺陷的存在给行政机关“不作为”大开方便之门,并对此无“法”作为。

  2、行政习性的影响

  长期以来,政府是命令型政府,现在需转变观念为服务型政府,但是由于长时间形成的习性,在短的时间内无法改变,这就导致行政机关在行政执法中摆架子,耍特权,存在严重的官僚主义,对人民群众的申请无故拖延,或根本不在乎,导致行政不作为。这种习性与现代社会主义法治观念格格不入,必须尽快根除。

  五、行政不作为的对策

  改变行政机关和行政执法人员“不作为”行政行为,对于建立廉洁、勤政、务实、高效的政府实属当务之急,也是加强行政机关思想政治建设、转变工作作风的需要,更是全面推行依法行政,促进经济建设和社会发展的需要。我认为要从根本上防止和杜绝“不作为”行政行为,就必须在行政程序、行政时效和行政监督三个方面采取措施,以此来制约“不作为”行政行为。

  1、以规范行政程序制约“不作为”行政行为

  宪法规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。而依法治国的根本要求是“有法可依有法必依,执法必严,违法必究”。现代法治国家特别强调对于重要行政行为加以规范化,对直接影响行政相对人重大利益的行政行为实行严密的程序控制,以法定形式设置程序规则和制度来控制来监督行政权力的运行,规范行政行为的实施过程,力图反映现代行政的民主精神,体现公正、公开、效能和公平原则,但纵观我国的行政法规,惟独没有一部统一的行政程序法典。行政程序法规的欠缺,“无法可依”则无从谈起“有法必依,执法必严,违法必究”“没有规矩不成方圆”,没有一部行政程序法则,必将导致行政的武断专横或行政的“不作为”,势必会滋生行政上的腐败。试想没有健全的程序,实体法上设定的权利何以得到落实?因此,我认为当前制定行政程序法规,建立行政程序制度是适应建立社会主义市场经济,发展民主政治,保障公民基本权利,促进和发展人权事业,遏制和消除腐败现象、克服官僚主义以及提高行政效率的需要。行政程序法的制定要对行政机关实施行政行为的步骤、顺序、时限等作出明确规定,使行政机关行政管理有章可循,使行政相对人合法实体权利依赖于程序得以正确顺利地实现,从根本上克服目前行政执法、行政诉讼许多方面包括“不作为”行政案件的审判操作、实体把握等无所适从的局面,以此来制约“不作为”行政行为。

  2、行政时效防治行政不作为

  用规定的办结期限制约行政不作为,行政程序法可以借鉴三大程序法对人民法院在审理案件上所规定的明确“审限”,规定行政机关在依法履行法定职责时给出的明确的期限,即时效制度,要求行政机关必须在一定的期限作出决定。时效制度的建立,保障行政行为及时作出,避免因行政行为所拖延耽搁造成行政相对人权益的损害,防止了官僚主义的发生,提高了行政效率,从而有利于稳定行政管理秩序和社会秩序。行政机关除不可抗拒等不能作为外,如不能在法定的期限内履行完毕即认定违法“不作为”,使行政审判中的“拖延履行”认定有个明确的说法,从而赋予行政相对人更多的权利,更好地保障行政相对人的合法权益,强化行政相对人的地位,使双方权利义务趋于平衡,克服目前我国行政法中重保障效率程序,轻权力制约、权利保护之弊端,树立人民政府高效之形象。

  3、加强行政监督制约“行政不作为”

  以上已论及从程序上制定统一的行政程序法及行政执法的时限规定,但仅仅有行政法规规定的还不够,还不足以防止行政执法规范化的落实。为保证执法到位,还应加强执法监督力度,实行“督办”制度。目前我县的行政执法水平不容乐观,究其原因,除了行政执法人员思想政治素质、行政伦理素养、业务水平等因素影响外,关键一点还是监督不力。就“不作为”行政案件而言,除完善法律、法规和规章外,还应该加大执法监督力度,在行政执法机关推行一种“督办”制度,行政相对人对行政机关违法“不作为”可以向其监督机关投诉,监督部门接到报告后作出书面形式进行督办、催办,对违者以法律、法规、规章追究责任。

  4、建立科学合理的激励机制

  要以制度来催生行政执法人员积极作为的原动力。要建立个人执法挡案,对严格执法,忠于职责,出色完成执法任务的人员要给予奖励,激励他们勇敢的、积极的作为,实现法律所赋予他们的职责与权力。诚如是,遏制行政不作为将指日可待。

  

                               供稿:重庆市第四中级人民法院研究室蒋明军

责任编辑:重庆四中院管理员