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让司法责任制改革落地生根
  发布时间:2016-04-13 18:33:19 打印 字号: | |
让司法责任制改革落地生根
 
孙海龙
 
 
    今年3月,中共中央政治局就深化司法体制改革、保证司法公正进行第二十一次集体学习,习近平总书记指出,要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”。今年7月,周强院长在全国高级法院院长座谈会上强调:“司法改革的‘牛鼻子’就是司法责任制改革”;在司法体制改革试点工作推进会上,对完善司法责任制改革明确提出了“正确认识司法责任制、改革审判权力运行机制、完善错案责任追究制度和完善法官惩戒制度”等四点意见。这需要我们认真学习,提高认识,积极实践,努力让司法责任制改革落地生根。
 
    进一步提高对改革“牛鼻子”的认识
 
    为什么中央提出司法责任制是司法改革的“牛鼻子”,这是值得我们认真思考和对待的问题。
    首先,从司法改革针对的主要问题是“司法不公、司法公信力不高”来看。保障司法公正,这是司法改革始终追求的目标。甚至可以说,千改万改,最终都要落脚在每一个案件审判得更加公正上来。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对司法改革明确提出要“保证公正司法,提高司法公信力”,公正是司法的生命线,司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。习近平总书记在关于决定的说明中强调,司法不公、司法公信力不高是当前司法领域的突出问题;同时指出,司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权保障制度不健全;在政治局集体学习时再次指出,问题是工作的导向,也是改革的突破口,要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题,增强改革的针对性和实效性。周强院长也多次强调,全国法院要把思想认识切实统一到党中央决策部署上来,统一到习近平总书记系列重要讲话精神上来,牢牢把握司法体制改革的目标、方向、尺度、标准、关键和“牛鼻子”。完善司法责任制改革,重在构建科学的审判权力运行机制,即构建以审判权为中心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制。健全这样一种内生的保障司法公正的审判机制,既保障审判权的独立行使,又加强对审判权的更好服务、科学管理和必要监督,有效防止其孤立行使,实现人民法院依法独立公正行使审判权的宪法要求。放在改革的全局和系统中看,完善司法责任制改革,直指司法中存在的突出问题,既是改革的基础工程,又是改革的目标所系。
    其次,从遵循司法亲历性和权责一致性规律来看。应该说,努力探索并遵循司法工作规律是本轮司法改革始终坚持的一个原则。孟建柱书记指出,完善司法责任制,关键是要遵循司法亲历性和权责一致性规律,“让审理者裁判、由裁判者负责”。法院审判工作受到专家学者批评最多的是审判的行政化问题,即相当数量案件的裁判是由院庭长把关审批和审委会讨论决定的,某种程度上造成了判审分离、权责不清。在完善司法责任制改革中,强调司法的亲历性规律,就是明确了法院领导干部要少过问案件、多亲自办案,审判委员会要减少讨论决定案件的数量并增加审理制因素;强调司法的权责一致性规律,就是明确了有权必有责、有权受监督、过问必留痕等审判及其管理监督工作原则。强调遵循司法亲历性和权责一致性规律,为改革中加强对行使审判权主体的法官错案责任追究和惩戒,以及明晰对行使审判管理监督权的院庭长的权力清单及其管理监督责任提供了理论依据,实现绝大多数案件由独任庭和合议庭独立裁判,少数重大疑难复杂案件加强管理监督,发挥法院集体智慧,从而促进所有案件审判更加公正。
 
    进一步增强问题意识
 
    充分认识当前审判权力运行机制存在的问题,是我们找准司法责任制改革顶层设计落脚点的关键。这里择要提出三点:
    一是审判组织结构具有浓厚的行政科层色彩。出于历史原因,法院内行使审判权的主体除法律规定的独任庭、合议庭和审判委员会之外,实际上还有院庭长。由于每一位法官都对应着相应的行政职级,拥有的审判权往往与其拥有的行政职位和职级又相对应,行政权与审判权相互作用、相互影响,甚至彼此相互强化,形成了审判主体结构的科层性特征。审判实践中,突出表现在院庭长对案件办理权的分配和裁决权的审批把关,即针对个案的自下而上的层层汇报和自上而下的层层审批。改革需要将作为案件审判而随机组成的审判组织与固定化的审判主体二者权限区别开来,并明确界定其审判责任。
    二是审判权主体间的权责不清。实践中表现为:独任庭办理案件的范围不明,这有立法不明的缺陷,也有应对案多人少矛盾的技术考虑,变异为扩大简易程序适用范围比较任意;合议庭内部成员间的审判权属不清,具体表现为:承办法官负责制的权力越位、审判长审批制的权力膨胀和人民陪审员审判权的严重缺失;审者不判、判者不审的判审分离,具体表现为:上下级法院案件请示汇报、审委会讨论决定案件和院庭长审批把关案件,以及审判管理监督对审判权的不当侵蚀。由此导致定案环节多,发生错案时,责任主体不明,难以追责到位。
    三是法官管理的行政化而非职业化。表现为:与公务员同质管理,在工资福利待遇和奖惩办法上与公务员几无二致,追求行政职级晋升,呈现出千军万马过独木桥的窘境。这与前两个问题相互作用,严重影响法官的职业化进程。
 
    努力构建科学制度体系
 
    完善司法责任制改革,要坚持顶层设计与实践创新相结合。重庆市第四中级人民法院作为最高人民法院确定的审判权运行机制改革试点法院,改革试点实践让我们感受到:完善司法责任制改革必须坚持审判权责利相统一,制定实施系统的制度体系。具体包括六个方面:
    一是优化审判资源和职权配置。制定实施了《关于完善合议庭组织的规定》、《关于随机分配案件的规定》、《关于院领导办理案件的规定》等制度,建立了连续编号的若干个合议庭,包括由资深法官组成的评查合议庭和审委会委员组成的委员合议庭,将院庭长编入相对固定的合议庭,并严格实行随机分案到合议庭每一位法官(包括院庭长);同时设立了民事、刑事和行政三个专业法官会议。健全审判咨询服务机制,实现审判组织及其管理整体上扁平化目标。
    二是保障独任法官、合议庭依法独立行使审判权。制定实施了《关于保障法官依法独立公正行使审判权的规定》、《关于裁判文书签署的规定》、《合议庭工作守则》等制度,原则上禁止院庭长对自己没有参加合议庭审理的案件予以过问、审批,裁判文书由合议庭法官依次签署,院庭长一律不再签发裁判文书;明确了院庭长的办案任务,其中要求院领导办理案件不少于一线法官办案数量的三分之一,努力实现“让审理者裁判”的改革要求。
    三是规范审判监督。制定实施了《专业法官会议规则》、《审判委员会工作规则》、《关于改进和加强服务指导监督基层法院审判工作的十六条措施》、《关于进一步完善审判监督职责的规定》和《关于加强对重大疑难复杂案件办理管理监督的规定》等制度,建立健全法官办理疑难案件咨询服务工作机制,大幅度限缩审判委员会讨论决定案件的范围和数量,建立二审案件发回改判及再审案件分析研判、常规案件类型化处理、院庭长讲课式指导、具有参考性价值典型案例发布、审判经验切磋提高等措施,改进院庭长、审委会监督个案方式,建立全程留痕、相互监督、相互制约机制,做到绝大部分案件交由独任法官和合议庭独立审判与极少数符合规定的重大疑难复杂案件规范管理监督相结合。
    四是加强和改进审判管理。制定实施了《关于进一步加强和改进审判管理的规定》、《审判流程节点管理实施细则》、《执行流程节点管理实施细则》、《法官审判业绩评价办法》等制度,加强审判流程管理,保障审判程序公正和审判效率提高,实现法官个人审判业绩计算机量化管理,改进法官评价机制。
    五是深化司法公开。制定实施了《关于进一步深化司法公开的意见》、《关于严格实行庭审录音录像的规定》、《关于在互联网公布裁判文书的实施细则》、《关于开展当事人回访工作的规定》等制度,强化了“全面公开、优质服务”工作理念,倒逼了信息化的建设管理运用,促进了全员加强司法公开的意识和能力,提高了公开的水平和层次,切实保障当事人和社会公众的知情权、参与权和监督权。
    六是严格落实审判责任。制定实施了《关于评查工作的规定》、《关于瑕疵错误案件责任的规定》、《法官评价委员会工作规则》、《关于切实保障司法廉洁的十六条措施》等制度,在坚持法官依法履行审判职责行为不受责任追究的理念下,明确细化审判责任的形式和对应的具体追究方式,按学艺不精、作风不良和司法不廉三种情况,分别采取总结提高、教育提高和零容忍原则,把审判责任落到实处,实现“由裁判者负责”。
    实践表明,完善司法责任制改革的过程,就是倒逼法院和法官提高司法为民公正司法水平、提高司法公信力的过程。笔者相信,司法责任制改革不仅能够落地,而且随着法官员额制、健全司法人员职业保障和省以下地方法院人财物统一管理等改革举措的系统推进,一定会生出公正之根、结出公信之果。
 
 (本文刊载于2015年8月6日《人民法院报》)
 
责任编辑:重庆四中院管理员