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中基层法院法官惩戒制度运行的现状、问题及完善路径
  发布时间:2017-03-01 15:49:44 打印 字号: | |
中基层法院法官惩戒制度运行的现状、问题及完善路径
 
张  琼
 
    法官惩戒制度涉及整肃司法风纪,提高法院为社会提供的正义的质量,事关法治原则包括司法独立原则的实现,在各国司法制度中无不作为一个十分重要的问题对待。各国经过长期的摸索与发展,逐步形成了适合本国实际情况的法官惩戒制度。中国的法官惩戒制度比较多的沿用了国家行政机关对公务员的惩戒办法,虽然因缺乏司法性而备受批评,但经过多年的磨合,在总体上是趋于理性的,仍然具有相当的生命力。笔者所在法院于2014年启动司法责任制改革,核心内容是“彻底放权”和“科学监督”。在改革推进过程中,深感制度化加强对行使审判权主体的违法审判责任追究和惩戒,对于保障审判权公正运行十分必要。本文从我国法官惩戒制度的一般特征入手,重点分析当前中基层法院落实法官惩戒制度时的特殊问题,并从中微观层面提出了完善法官惩戒制度的几点建议。
    一、现状:法官惩戒公务员化
    (一)我国法官惩戒制度的主要特征
    1.制度规范繁杂。我国现行法官惩戒制度的依据是《中华人民共和国法官法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》(以下简称若干规定)和最高人民法院出台的一些其他规定,如《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》《人民法院监察工作暂行规定》《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《人民法院审判纪律处分办法(试行)》以及《中华人民共和国法官职业道德基本准则》。等等。尽管这些法律规定没有明确区分法官与其他国家公务员以及法院其他工作人员在惩戒方面的区别(法官法除外),但基本上涵盖了法官惩戒制度的主要内容。
    2. 惩戒主体以内部监察机构为主。在涉及采用“罢免”的惩戒措施时,根据法官法的规定:最高人民法院院长和地方各级人民法院院长、民族自治地方各级人民院院长分别由本级人大任免;最高人民法院!地方各级人民法院副院长!审判委员会委员、庭长、副庭长和审判长分别由同级人大常委会任免;在省、自治区内地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院长,由省、自治区、直辖市人大常委会根据主任会议的提名决定任免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市的人大常委会任免;助理审判员由本级人民法院长任免;全国人大组织法、全国人大议事规则对全国人大和地方各级人大代表提出罢免案的程序做出了规定。法官法第二十三条规定要对法官的思想品德、工作态度和审判作风等内容要进行考核,考核不合格者可以予以辞退。各级人大及其常务委员对同级人民法院的院长、副院长、审判长具有适用罢免的惩戒措施的权力。根据最高人民法院的相关规定[1],对法官采取其他惩戒方式的主体是院长领导下的法院监察部门。
    3.惩戒事由弹性较大。我国的法官惩戒事由包括法官在履行职务时的违法违纪行为和职务行为之外的不当行为。具体来说,法官法第三十条规定了十三种法官应当受到惩戒的事由。该法还规定了法官职务外如果有以下行为的也要受到惩戒,这些行为具体包括:参加具有邪教性质的组织;参加营利性经济组织或社团组织;披露或使用非公开的审判信息和在审判中获得的商业秘密;个人隐私;散布有损国家声誉的言论等。此外,《违法审判追究办法》第五条至第二十一条和《纪律处分办法》第二十二条到第六十九条也对法官应受到纪律处分的情形进行了具体规定。其他如“五个严禁”等也有规定。
    4.惩戒程序和方式行政化。法官法对法官惩戒的程序没有具体规定,现阶段我国对法官的惩戒程序基本上沿用《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院查处违纪案件的暂行办法》里的规定。具体包括以下几个步骤: 受理、立案、调查;审理;做出处分决定的权限;申诉复查。我国对法官的惩戒方式与对普通的公务员惩戒方式相同。根据法官法、纪律处分办法规定,法官惩戒的方式具体有:警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。法官己触犯法律、构成犯罪的,及时移送公安、检察机关,依法追究刑事责任。
   (二)主要问题
    1. 惩戒机构设置不合理。根据我国现行法律和最高人民法院的相关规定,法官惩戒的主体主要有两个:一是国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会;二是审判机关即各级人民法院。实践中,人大及其常委会的罢免一般是在法院提出罢免意见后才行使的,没有严格意义上的实质审查,仅仅是走个程序而己。当然,这种情况随着我国建设社会主义法治国家进程的加快有所改变,但大多数的罢免决议都是在被惩戒领导受处分之后作出的。对大量的法官日常行为的监控是由人民法院自己进行的。现行的法官惩戒机构——监察室,是院长领导下的惩戒机构,而非源自的自我管理机构的授权。不论惩戒对象是法官还是其他工作人员,一律按照一个机构、一种方式进行惩戒工作。监察室有权按照行政监察工作的方式完成接待信访举报、立案、调查等一系列惩戒工作,并掌握一定的对法官惩戒的权力。这种工作模式忽视了司法工作的中立性、独立性、程序性、判断性和终极性等特殊规律,忽视了法官这一特殊群体的职业特点,只是将其作为普通的国家公务员看待。而且各级法院监察室的人员多是由非法官的行政机关组成,导致法院内部由非法官的行政人员来操作对法官的惩戒行为。这种方式易造成法官在行使独立审判权时,对拥有惩戒权极大的法院院长、监察部门及其工作人员心存疑虑,惧怕出现动辄得咎的情况,以致形成一种人生依附关系,影响法官的独立审判。2001年11月,最高人民法院出台了《地方各级人民法院院长、副院长引咎辞职的规定(试行)》,规定各级人民法院如果发生严重枉法裁判案件,造成重大损失或恶劣影响的,在其直接管辖范围内的法院院长、副院长应当引咎辞职。因此由法院监察部门对法官的违法违纪行为进行查处,其效果很不理想。在实践中,许多严重的违法违纪案件由于牵涉到法院领导的地位,都被内部处理了,一些严重违法违纪的法官没有得到应有的惩处。最近几年,司法腐败特别是法官腐败现象呈愈演愈烈的趋势,有些法院甚至被“一窝端”,这与惩戒机构的设置不合理有很大的关系。
    2.惩戒事由标准不一。各级法院在实践中对司法审判工作的独立性!判断性、被动性特点掌握不够,一些法院对审判工作中因当事人举证不能导致裁判结果与客观事实的偏差,以及认识上的不同导致不同审级对同样问题看法不一致等问题从纪律角度追究责任,或把监督的重点放在裁判的结果上,没有把监督的重点放在看得见的程序问题、法官的品行、遵守法官行为规范和职业道德上,带有浓厚的错案责任追究的痕迹。特别是以错案惩戒法官的主要事由,不符合司法特点和规律,缺乏合理性。从法律和最高人民法院相关规定可以看出,对违法审判行为作了详细而具体的规定,对司法外不当行为没有具体规定。在司法实践中也没有具体的操作细则,导致一些应当受到惩戒的法官没有受到处罚。前述法官惩戒制度对法官的行为做出了规范,都在同时适用,数量很多,但在适用的标准!处分的幅度等方面却并不一致,有些内容重复,而有些重要内容却没有规定,如人事!财务等方面的规范基本上是空白。
    3. 惩戒程序的模糊性和行政化。与惩戒工作的实体性规定相比,法官惩戒制度程序性规定过于浅薄,不便于操作,惩戒程序如何提起、哪个部门组织调查、怎样收集证据、具体的调查手段、被惩戒的法官有什么权利和义务等都没有具体的法律规定。在我国,法律层面上对法官惩戒的具体程序没有规定。同时,法官惩戒程序行政化严重且可操作性不强。根据《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》,我国现行的惩戒程序按照受理信访举报、行政领导审批立案、秘密调查、非公开审理、监察部门决定处分或报请院长批准、提请免职等程序运行,完全是行政化的惩戒方式,没有明确的证据规定和切实可行的证明标准,不具有司法化的特点,对被惩戒法官的救济程序没有具体规定,法官的身份独立和行使审判权力的独立性难以得到有效保护。只有通过司法式的法官惩戒程序,才能为被惩戒的法官提供正当的程序保障,保障惩戒决定的正当性和合理性,保证法官依法独立审判!维护司法独立、促进司法公正。没有程序的正义也就没有实体的正义,对法官惩戒的程序应当尽快完善。
    4.证据制度不健全。对法官进行惩戒所依据的事实必须是有证据证明的事实,因此证据制度在法官惩戒案件中与普通诉讼中的证据制度同样重要。但是,我国现行法官惩戒制度中,除了以事实为根据以法律为准绳的一般要求和一些事实调查方法外,并没有规定相应的证据制度。
    二、困境:错案追究难落实
    中基层法院是法官惩戒制度运行的主要场域,虽然法官惩戒制度种类繁多,但由于存在前述种种问题而落实效果不甚理想。在中基层法院,落实法官惩戒制度集中体现在错案追究上。长期以来,我国各地法院出台了各种形式的错案追究办法。法官如果办理了错案就要承担错案终身追责风险,即便法官升迁或退休,都将为他判错的案件承担责任。应该说,错案追究制度作为一项对司法腐败的制度回应,反应了群众对司法公正的渴望,也折射出制度设计者们的拳拳之心和殷殷之情,但这种忽视不当行为而强调以判决结果对错为惩戒事由的机制在现实中已陷入困境。[2]
    (一)单纯以结果为导向的“错案追究”难以有效实现惩戒效果
法官惩戒制度存在的目的不在于惩罚法官,而在于通过惩戒机制保持司法之公正及公众对司法之信任。首先,“错案”是否为错,仅就法律适用、事实认定的实体而言常常难以判断。[3]“错案追究”致使惩戒效果失去其精确性,易于出现误伤,对真正的不法人员难以形成有效威慑。其次,“错案追究”以结果为导向,但案件结果正确并不意味着办案过程中不存在足使公众产生不信任之不当行为。“错案追究”易于因结果正确而掩盖不当行为,且过分追求案件结果“正确”也易忽视对程序合法之关注。再次,“错案追究”以结果为导向,忽视不当行为和主观因素,难以对责任主体进行精确定位,致责任主体难以落实,相关主体往往相互推诿,即使最终落实也难以服众,无法起到惩戒的教育、预防目的。最后,“错案追究”只关注与审判相关的职务内事项,对法官职务外可能损害司法公信的事项缺乏关注,使得惩戒事由失之严密,无法对法官行为构成全方位监控。
    (二)“错案追究”对法官职业保障和公正履职易形成不良影响
首先,以判决结果对错为导向的惩戒标准难以把握,由此产生惩罚权的主观随意性将给法官履职带来重大影响,使法官在履职时噤若寒蝉、如履薄冰,[4]亦对正常审判制度构成冲击,如由司法外的权威来对判决作出判断,其结果必然是侵犯司法权的行使;如由法院系统内的领导来判断,结果是实际行使审判权的人员事实上失去对事实和法律的确认权、解释权;如由惩戒委员会判断,则会对正常审判程序构成极大冲击。[5]其次,“错案追究”易使法官为减轻风险放弃对案件的判断权,因案件一旦被定性为错案,即使没有违法、违纪行为,仅因错判导致的后果就应接受相应惩戒,法官不得不通过程序以外的途径转嫁或减轻自己的风险。比较常见的是个案请示或案件汇报以及和稀泥式的无原则调解等。最后,“错案追究”使得案件处理结果与法官产生利益关联,易使法官失去应有的中立、公正立场。这亦使法官在审理案件时难免考虑诸多案外因素、非法律因素等,以期转嫁或减轻自己的风险,如此,既无法确保程序公正,实体公正也难以实现。[6]
    (三)错案责任追究在实践中难落地
    一方面,责任追究主体不明确导致追责程序启动难。1998年9月最高人民法院发布“两个办法”后,法官错案责任追究制度便被正式确立,并在全国范围内推行实施。然而我们会发现,各地法院在贯彻实施过程中,追究责任的主体不尽相同。如根据《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》,河南省各级人民法院对于错案责任的追究,先由法院审委会讨论决定是否构成错案。对于构成错案的,将相关材料分别移交纪检监察、组织人事部门进行对错案人员的追究;在实践和相关案例中,如前面所述,河南洛阳中院法官李慧娟案中,法院党组对法官作出处理。山东省武城县人民法院也在内部规定由院党组领导负责错案责任的追究;最高院发布的《追究办法》规定由人民法院审判组织确认法院的判决、裁定是否错误,但是该“审判组织”到底是审判委员会、审判监督庭还是某个业务庭或者合议庭不得而知。而且该项规定违背了“裁判者不得自断其案”的法理原则。另一方面,责任承担主体权责不清责任难划分。最高院的《追究办法》中规定仅对违法审判的法官个人进行责任追究。而在现实实践中,很多法院不仅追究法官责任,也会追究法官所在的庭、科室责任。这种连带责任追究的做法,违反了《追究办法》第4条中违法审判法官责任自负的规定,也损害了其他法官的合法权益;而有些案件办案法官并不存在违法、枉法裁判行为,案件是经审委会讨论通过的,因上级法院的发还或者改判而仅仅追究办案法官的责任,显示公正,而且这些案件有些也达不到要追责的程度。如在河南洛阳中院法官李慧娟案中,办案法官并无枉法裁判行为,也未有适用法律错误,更是没被上级法院发还或者改判,办案法官也尽到了合理审慎的义务,而且判决也由审委会讨论通过了,仅仅因人大常委会的施压,法院就作出处理决定,而且仅仅针对办案法官,这无疑是不公平的。
    三、建议:完善惩戒机制加强科学监督
    干涉与监督仅一线之间,缺乏适当的惩戒机制,法官审判易流于独断、无效率,但过度、不当监督,则不免干涉审判,挫伤法官尊严,危及司法公正。如何有效平衡法官身份保障与监督惩戒,关键在于法官惩戒机制的构建。科学有效的法官惩戒机制,既利于实现法官身份保障(非经法定惩戒机制不得对法官身份为不利之处分),又利于督促法官依法履行职责,取信于民。目前,我国正处司法改革攻坚期,现有的法官惩戒机制一方面难以有效发挥监督之责,另一方面又不当涉入审判核心领域,对法官依法履职、身份保障构成冲击。充分考虑审判权作为判断权、裁量权的本质属性,有必要进一步完善法官惩戒机制。
一个完整的法官惩戒制度主要由惩戒之依据、主体、事由、程序、种类及救济等部分组成,考虑到法官基于什么事由而受到惩戒是法官惩戒制度的核心内容,它直接为法官行为模式的妥当性提供了一个规范指引,表明什么能做而什么不能做,同时也限定了惩戒权力行使的边界,明确什么可以惩戒而什么不能惩戒,是直接关系到审判权判断、裁量属性能否得以实现的关键,本文将法官惩戒事由作为考察重点,讨论的中心问题在于厘清法官惩戒机制指向的究竟是不当行为还是作为判断结果的“错案”,并结合中基层法院实际情况,提出符合国情的法官惩戒机制改革、完善的大体思路。
    1.明确权责一致价值取向。体现法官的职业特色法官惩戒制度的设计应当是为法官正当履职提供保障,而非以惩戒为目的。对于涉嫌违法违纪的法官,应当充分保护其程序权利,为其正当履职提供程序保障。我国的法官惩戒制度既要符合我国现阶段司法制度的实际情况,又要体现法官的职业特点。独立的地位、超然的行为、理性的思维是法官职业的本色,也是法官威信的基础。法官职业对法官的自律以及职业道德方面的要求更高,事实上对法官的要求超出了对其他一般行政人员的要求,相对苛刻,因此法官惩罚制度应当体现权责相适应的原则。
    2.细化惩戒程序特别是启动程序。目前我国的法官惩戒制度未建立一套具有可操作性的程序规范,特别是启动程序不完善。因此需要由法律专门规定出严密、详尽、操作性强的程序,如由追诉、审查机构的组成、审理与惩戒决定的作出、受惩戒者的申诉程序等。首先,惩戒程序的启动应当适用不告不理的原则,调查机构与审理应由不同的机构负责。同时加强外部监督,充分发挥人大的监督作用。关于涉及对法官免职,包括撤职、开除的控告,可由相应的人大内设司法惩戒委员会作为追诉机关。各省的高级法院作为裁决机构。对法官其他不当行为的控告可由法院内部的监察部门作为追诉机关。由于我国民事诉讼、刑事诉讼程序以及行政诉讼程序均较为完善和成熟,法官惩戒程序可以参照以上司法程序予以设计。
    3.补足法官惩戒制度的实体性内容,限定惩戒事由,使之明细化。我国法官惩戒制度的实体内容设计应针对法官的职业特点,改革惩戒手段,体现法官职业特色,并区别于行政处分手段。因法官既有行政级别又有法官级别,可以将公务员处分与法官处分分开处理。调职、降级、停职、免职均可适用于法官级别的处分。事实上,美国法官的行业惩戒机制的设置值得我们参考。它的司法道德顾问委员会、司法行为管理委员会等机构的设置均体现了法官职业的特殊性,对监督和惩戒法官行为效果明显。因此,建议将惩戒手段改为调职、降级、停职、免职,而轻微的可处以训诫,减薪或科处罚金等。
    4.完善对因错误受到惩戒的法官救济制度。为完善对因错误受到惩戒的法官救济制度,应进行法官惩戒救济制度的程序设计,合并申诉和申请复核制度,赋予申请复议的权利,将法官不服惩戒处分而提出的救济请求纳入诉讼的受案范围,并采取相应的措施完善申诉制度,保障处理申诉机关的中立和权威地位,明确规定行政申诉的处理程序、当事人的相关程序性权利,保障受惩戒的法官的实体权利。
    5. 严格界定“错案”的概念并明确责任追究范围。“错案”是法律适用中的一种现象,故应从法律适用的角度对其概念标准进行界定。法律适用的逻辑程式是,将既定的法律规范(大前提)适用于特定的案件事实(小前提)从而得出判决结果(结论)。故判定错案的标准主要有:一、事实标准,二、法律标准。笔者认为, 法律和事实均具有确定性和不确定性的属性,这就意味着判决结果也是兼具这两种属性,即是相对确定的而非唯一确定的。所以各地法院将“判决结果”作为认定错案的标准有失偏颇。笔者认为,错案标准应界定为办案法官对其承办案件,主观上有故意违法或存在重大过失的过错,客观上有违反事实、法律(实体法和程序法)或明显违反逻辑规则的行为,主客观两方面缺一不可。但违反一般道德规范、政策、某些法学观点或对法律的理解偏差等不宜作为错案要件,而且也要注重实体正当性和程序正当性的综合评价。对于作者前述“客观方面明显违反逻辑规则”问题,虽学理上较少探究,但在审判实践中该问题十分重要。一般认为,法庭认定事实正确、援引法律恰当,必然会得出正确的裁判,然而审判实践并非如此简单:首先,事实认定中存在逻辑推理。法庭不会再现客观事实,只能根据现有证据进行推知;其次,对法律条文的引用也需要逻辑推理。由于法律条文语言的模糊性,加之法官的不同理解认知和相关社会因素等,法官需要考虑不同法律文件和条文之间的逻辑关系,以避免他们之间产生逻辑矛盾;再次,即使事实认定和援用法律是正确的,也不必然得出正确的判决结果,反之亦然,即裁判结果正确也并不能说明认定的事实和适用的法律就一定是正确无误的。法官在违反逻辑规则方面的心态是主观故意还是过失较难把握,故在此以“明显违反逻辑规则”作为判定标准较谊。加之前述各界对“错案”概念的争议观点和司法实践,综上,笔者认为,“错案”应是指人民法院中与审判相关的人员故意违法或存在重大过失违反法定程序进行审判、执行造成严重后果、认定事实错误或适用法律明显不当的案件;根据《法官法》第32条以列举式方式规定的法官不得有的十三种行为及结合当前审判实践,笔者认为,法官错案责任追究的范围应包括以下三种情况:法官存在枉法裁判等违法行为;法官在审判中适用程序错误;在判决中适用法律存在明显低级错误。
 


[1] 《违法审判追究办法》第二十八条规定:各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集!对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。《若干规定》中第十八条规定:法官违反本规定,需要给予政纪处分的,由监察部门办理。
[2] 周永坤:《错案追究制与法治国家建设——一个法社会学的思考》,《法学》1997 年第 9 期。
[3] 基于事实认定标准、法律标准、法律推理标准的不确定性,法官对于具体案件的处理是没有一个客观的绝对的标准的。法官裁判案件既不像小学生做算术题那样只能得出一个惟一的正确答案,也不如自然法学和分析法学主张的“大前提是法律规则,小前提是审理确定的事实,结论同现行法律制度中引申出来的法律后果一致”的司法三段论或司法逻辑论那样万能,更不可能如概念法学认为的法律的运作如同一台绞肉机,只要上面投入法律的事实,下面就得出了确定的法律结果。参见陈东超:《现行错案责任追究制的法理思考》,《法商研究》2000 年第 6 期。
[4] 如果法官真能够作为一个宣告法律的简单工具,我们当然有理由批评日常生活中的“歪嘴和尚”,但是,如果法律规则本身无法像人们所期待的那样“不言自明”,对“歪嘴和尚”的批评就不够公允,而且有些自欺欺人,甚至可能产生误导。参见葛洪义:《法官的权力———中国法官权力约束制度研究》,《中国法学》2003 年第 4 期。
[5] 周永坤:《错案追究制与法治国家建设——一个法社会学的思考》,《法学》1997 年第 9 期。
[6] 王晨光:《法律运行中的不确定性与“错案追究制”的误区》,《法学》1997 年第 3 期。
责任编辑:重庆四中院管理员